2016年農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女入學(xué)情況調(diào)查報(bào)告
在目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革的背景下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女群體規(guī)模并沒(méi)有因2008年～2009年間的農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”結(jié)束而縮小，相反正呈現(xiàn)持續(xù)性增長(zhǎng)、常態(tài)化存在以及多樣性轉(zhuǎn)化的特征。在筆者看來(lái)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女群體絕非短時(shí)期的存在，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策也不應(yīng)該局限于應(yīng)時(shí)性的政策目標(biāo)。
筆者所在的“農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的文化沖突與社會(huì)支持系統(tǒng)構(gòu)建研究”課題組，在調(diào)查了四川省的237位教師，走訪觀察數(shù)十位返鄉(xiāng)子女的就學(xué)和生活情境，以及對(duì)7個(gè)孩子長(zhǎng)達(dá)半年左右的深度追蹤研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為：在農(nóng)民工子女教育政策系統(tǒng)中，應(yīng)該通盤(pán)考慮返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的價(jià)值定位和政策效能，并仔細(xì)分析政策背后潛藏的制度基礎(chǔ)，特別是戶(hù)籍制度的深層影響，盡力推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策實(shí)現(xiàn)制度重構(gòu)。
農(nóng)民工子女從二元?jiǎng)澐智娜晦D(zhuǎn)向三類(lèi)結(jié)構(gòu)
據(jù)國(guó)務(wù)院最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年年底，我國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)2.69億人，其中外出的農(nóng)民工1.66億人。面對(duì)如此大規(guī)模的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移流動(dòng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)、階層、文化沖突與融合等重大問(wèn)題都需要我們從全局角度深入思考。
筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)該注意到近年來(lái)中東西部大范圍跨省勞務(wù)輸出趨勢(shì)的變化。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)2013年發(fā)布的我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告顯示，目前全國(guó)流動(dòng)兒童中縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動(dòng)的兒童占全部流動(dòng)兒童的比例最高，跨省流動(dòng)兒童比例位居第二。具體情況是，跨省流動(dòng)兒童占全部流動(dòng)兒童的30.11%，省內(nèi)跨市占18.80%，市內(nèi)跨縣占12.83%，縣內(nèi)跨鄉(xiāng)占38.25%。部分省份的流動(dòng)兒童則是以省內(nèi)流動(dòng)為主，如山西、安徽、江西、河南、湖南、四川和貴州等省份，省內(nèi)流動(dòng)兒童比例占90%以上。
這一農(nóng)民工子女“社會(huì)漂移”的新趨勢(shì)，必然帶來(lái)農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女呈現(xiàn)多類(lèi)型轉(zhuǎn)化特征。其中，返鄉(xiāng)再流動(dòng)學(xué)生的持續(xù)增加即是這種“漂移”新趨勢(shì)下的直接反映。“跨省流動(dòng)——返鄉(xiāng)——省域內(nèi)流動(dòng)”逐漸成為農(nóng)民工子女“社會(huì)漂移”的重要模式。
其次，應(yīng)該思考農(nóng)民工“引返”抑或“促融”政策的價(jià)值選擇及政策效能對(duì)農(nóng)民工子女結(jié)構(gòu)性變化的深刻影響。就整個(gè)農(nóng)民工政策而言，是促進(jìn)其更好的融入城市，還是引導(dǎo)其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?這是農(nóng)民工整體政策的核心價(jià)值選擇。從這些年的政策走向來(lái)看，“引返”抑或“促融”政策，似乎是一個(gè)兩難困局，且搖擺不定。近年來(lái)，政策的天平似乎傾向于引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在總體性、高密度返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的引導(dǎo)下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為一股潮流，農(nóng)民工隨返子女越來(lái)越多已經(jīng)成為客觀事實(shí)。
盡管農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策執(zhí)行效果尚需客觀評(píng)估，但有幾點(diǎn)事實(shí)必須予以注意：第一，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策將會(huì)促使更多的農(nóng)民工及其子女“走在返回家鄉(xiāng)的路上”;第二，一旦“引返”政策執(zhí)行效果不力，將很有可能讓這些帶著返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)愿望，但又耗不起的農(nóng)民工再次選擇外出社會(huì)漂移;第三，帶有“返鄉(xiāng)印記”的農(nóng)民工子女的絕對(duì)數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)已是客觀事實(shí)，并且正在改變著農(nóng)民工子女的整體結(jié)構(gòu)。
在本課題組看來(lái)，傳統(tǒng)的農(nóng)民工子女二元?jiǎng)澐?留守兒童和隨遷子女)已經(jīng)向農(nóng)民工子女三類(lèi)結(jié)構(gòu)(留守兒童、隨遷子女、返鄉(xiāng)子女)悄然轉(zhuǎn)變。
借此，筆者認(rèn)為，面對(duì)農(nóng)民工子女三類(lèi)結(jié)構(gòu)變化，政府需要進(jìn)一步完善其頂層制度設(shè)計(jì)，充分考慮三類(lèi)農(nóng)民工子女在當(dāng)前“社會(huì)漂移”中的類(lèi)型轉(zhuǎn)化以及帶來(lái)的文化適應(yīng)和制度障礙。
孤立政策不能解決“漂移”帶來(lái)的綜合社會(huì)問(wèn)題
筆者認(rèn)為，由“返鄉(xiāng)潮”牽扯出來(lái)的返鄉(xiāng)子女問(wèn)題以及政策，其實(shí)是農(nóng)民工子女的一個(gè)綜合問(wèn)題。它既是一個(gè)“他鄉(xiāng)”與“故鄉(xiāng)”文化沖突在農(nóng)民工子女身上的直接體現(xiàn)，也是流動(dòng)、留守以及正常農(nóng)村孩子身份的一個(gè)關(guān)聯(lián)性節(jié)點(diǎn)。在一定程度上，它仍是一種“漂移”所帶來(lái)的綜合社會(huì)問(wèn)題，也絕非孤立政策所能解決的。
本課題組在長(zhǎng)期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為數(shù)不少的返鄉(xiāng)再流動(dòng)子女往往在學(xué)校辦學(xué)條件差、師資水平低、經(jīng)費(fèi)投入不足、校園安全存在隱患的民辦學(xué)校就讀;有幸進(jìn)入公辦學(xué)校的返鄉(xiāng)再流動(dòng)子女大部分無(wú)法進(jìn)入優(yōu)質(zhì)資源校;即便進(jìn)入公辦學(xué)校，也存在著單獨(dú)編班或者在座位上實(shí)行劃塊管理的情況。
總體而言，返鄉(xiāng)再流動(dòng)子女和大部分進(jìn)城務(wù)工人員子女一樣，在教育過(guò)程中受到的顯性或隱性不公平待遇十分突出。所不同的是，這部分學(xué)生較之非返鄉(xiāng)流動(dòng)的孩子而言，在社會(huì)的漂移中經(jīng)受著更為頻繁且持續(xù)的文化沖突和適應(yīng)。而農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的就學(xué)政策邊界實(shí)際上并沒(méi)有涵蓋或者延伸到返鄉(xiāng)再流動(dòng)子女這一分化的群體中去。
從政策對(duì)象的精細(xì)化、政策邊界清晰程度、政策網(wǎng)絡(luò)成熟度等影響政策效能的諸多因素綜合考量，返鄉(xiāng)再流動(dòng)子女的就學(xué)問(wèn)題應(yīng)該放置在返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策網(wǎng)絡(luò)中加以?xún)?yōu)化。這也正如學(xué)者段從榮所言：“今天我們的城市化是只見(jiàn)勞動(dòng)力，不見(jiàn)‘人’的城市化，是只見(jiàn)孤零零的個(gè)體，看不到家庭的城市化。”
所幸的是，目前，不少省份已在實(shí)質(zhì)性推進(jìn)削減戶(hù)籍制度的深層制約。比如，四川省已對(duì)義務(wù)教育招生入學(xué)工作提出相應(yīng)要求，全面實(shí)行單校劃片或多校劃片，切實(shí)保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，所有義務(wù)教育公辦校對(duì)隨遷子女“開(kāi)門(mén)”，穩(wěn)步提高接收比例，避免將隨遷子女限定在少數(shù)學(xué)校。
筆者建議，應(yīng)該在遵循人口遷移、人口城市化的內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，基于“兒童優(yōu)先”的原則，進(jìn)行流動(dòng)兒童、留守兒童以及本課題重點(diǎn)關(guān)注的返鄉(xiāng)子女的整體性的頂層制度設(shè)計(jì)。
努力消除就學(xué)中的戶(hù)籍障礙或利益捆綁
從更為宏觀的農(nóng)民工政策系統(tǒng)來(lái)看，戶(hù)籍制度仍將持續(xù)且深刻地影響著“引返”“促融”政策效能，繼而導(dǎo)致為數(shù)不少的農(nóng)民工子女在“留守”“流動(dòng)”之外，將長(zhǎng)期存在著“欲走還留”“且走且留”的社會(huì)漂移和持續(xù)的文化適應(yīng)問(wèn)題。
據(jù)2015年3月國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任楊志明提供的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工已達(dá)200萬(wàn)人左右。各地政府也在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策方面，大力宣傳和努力推進(jìn)。
從世界各國(guó)發(fā)展歷史來(lái)看，現(xiàn)代化進(jìn)程都伴隨著大量的人口轉(zhuǎn)移與流動(dòng)，也一定會(huì)帶來(lái)社會(huì)發(fā)展和城市管理的壓力。但由于大多國(guó)家并不存在中國(guó)這樣的'城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”戶(hù)籍管理體制，所以，國(guó)外戶(hù)籍制度改革并沒(méi)有造成戶(hù)籍對(duì)人自由流動(dòng)的阻隔以及身份等級(jí)的區(qū)隔。而我們的情況是：長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”戶(hù)籍管理體制使得諸多教育政策的執(zhí)行效能受其掣肘，返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策也深受此制度影響。戶(hù)籍制度將會(huì)與返鄉(xiāng)子女的就學(xué)政策，乃至與整個(gè)農(nóng)民工子女就學(xué)政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生更為頻繁的摩擦和沖突，影響著相關(guān)政策的執(zhí)行效能。
發(fā)達(dá)國(guó)家大多是通過(guò)法律政策的創(chuàng)新和實(shí)踐來(lái)形成對(duì)流動(dòng)人口及其子女教育的制度化管理。美國(guó)自1966年推行至今的“流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃”( Migrant Education Program，簡(jiǎn)稱(chēng)MEP)影響最大，成效顯著。聯(lián)邦政府的強(qiáng)力介入和干預(yù)、充裕的專(zhuān)項(xiàng)資金支持與完善的流動(dòng)兒童登記制度掛鉤所形成的激勵(lì)機(jī)制值得借鑒。日本基于“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”搭建自由的戶(hù)籍遷徙制度，以此保障流動(dòng)人口子女教育不分地域自由擇校。歐盟以高效的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，全面的社會(huì)融合政策來(lái)確保歐盟區(qū)域內(nèi)成員國(guó)人口享有平等的受教育權(quán)等。另外，非政府組織參與應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口子女教育方面也有大量的經(jīng)驗(yàn)。
具體到返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策而言，筆者建議，首先需要加大異地高考(精品課)政策執(zhí)行力度，解除就學(xué)中的戶(hù)籍障礙或利益捆綁，最大程度地消除因升學(xué)原因造成的被迫返鄉(xiāng)現(xiàn)象，最大程度地減少因升學(xué)原因造成的返鄉(xiāng)子女親情疏離。同時(shí)，針對(duì)返鄉(xiāng)子女再次流動(dòng)，特別是省域內(nèi)的省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨縣、縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動(dòng)態(tài)勢(shì)，我國(guó)政府應(yīng)該切實(shí)加快推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，逐漸剝離戶(hù)籍上的利益捆綁，回歸戶(hù)籍的登記功能。
就學(xué)政策動(dòng)力不足直接影響政策效能
縱觀大多數(shù)省份，在農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的執(zhí)行上，僅僅體現(xiàn)了政策的逐級(jí)傳達(dá)和一般性的政策宣傳。從更為基層的政策執(zhí)行方式和推進(jìn)思路來(lái)看，幾乎沒(méi)有超越上述政策主體所搭建的政策框架。可以說(shuō)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策動(dòng)力不足直接影響著該政策的效能。
針對(duì)返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策目標(biāo)執(zhí)行表淺、執(zhí)行動(dòng)力不足等問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在接下來(lái)的工作中，需著力加強(qiáng)該政策的執(zhí)行動(dòng)力系統(tǒng)，特別是對(duì)基層執(zhí)行主體的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。
首先，需要清楚認(rèn)識(shí)：農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的就學(xué)政策需要末端執(zhí)行主體積極主動(dòng)的行動(dòng)，方可實(shí)現(xiàn)。如何防止基層政策執(zhí)行者對(duì)于該政策的窄化理解，從而導(dǎo)致“返鄉(xiāng)潮”后農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女政策的沉寂和淡化?如何避免學(xué)校管理者的無(wú)區(qū)別甚至消極對(duì)待，調(diào)動(dòng)學(xué)校各級(jí)管理者細(xì)致、有針對(duì)性且充滿(mǎn)愛(ài)心的工作?這都需要對(duì)返鄉(xiāng)子女群體的拓展及轉(zhuǎn)換等情況在政策中有進(jìn)一步的清晰界定和表達(dá)。
其次，要切實(shí)在國(guó)辦發(fā)[2008]130號(hào)文件“將返鄉(xiāng)農(nóng)民工子女入學(xué)情況列入當(dāng)?shù)亟逃綄?dǎo)、評(píng)估的重要內(nèi)容”精神的基礎(chǔ)上，建立健全返鄉(xiāng)子女就學(xué)質(zhì)量公平的績(jī)效考核指標(biāo)，以此培育政策利益群體積極、多頻的互動(dòng)，推動(dòng)各級(jí)教育行政部門(mén)和基層學(xué)校對(duì)返鄉(xiāng)子女群體就學(xué)問(wèn)題的切實(shí)關(guān)注，防止基層政策執(zhí)行者對(duì)該政策窄化、靜態(tài)的理解。同時(shí)，針對(duì)返鄉(xiāng)子女與留守兒童和流動(dòng)子女的轉(zhuǎn)化特點(diǎn)，引導(dǎo)各級(jí)政策執(zhí)行主體(特別是基層學(xué)校)整合、優(yōu)化農(nóng)民工子女的管理事務(wù)，以監(jiān)督促激勵(lì)，最終實(shí)現(xiàn)管理的針對(duì)性和科學(xué)性，以保證農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策執(zhí)行動(dòng)力的持續(xù)提升。
總之，在充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工子女返鄉(xiāng)的持續(xù)性、常態(tài)性及轉(zhuǎn)化性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)基層教育行政部門(mén)及學(xué)校各級(jí)管理者的保障激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，現(xiàn)在必須提到議事日程上來(lái)了，我們要在大的農(nóng)民工子女教育政策系統(tǒng)中去思考返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的問(wèn)題指向、價(jià)值指向和發(fā)展趨向，提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的執(zhí)行效能。
如何建立返鄉(xiāng)子女支持系統(tǒng)
數(shù)量不小的返鄉(xiāng)子女該如何平穩(wěn)過(guò)渡、回歸家鄉(xiāng)，即便在再次成為留守兒童后，依然能夠獲得情感上的關(guān)愛(ài)和心智上的健康發(fā)展?
筆者建議，可以采取以下思路：
由當(dāng)?shù)卣疇款^，建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女信息登記采集制度。對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的具體數(shù)量、家庭背景、年齡、性別、返鄉(xiāng)原因、回鄉(xiāng)居住及生活狀況進(jìn)行詳細(xì)登記。如有可能，建立以縣為主的返鄉(xiāng)子女基本情況網(wǎng)上登記制度。可以和留守兒童、流動(dòng)子女登記制度聯(lián)通，從而在信息采集方面做到心中有數(shù)。
對(duì)于返鄉(xiāng)子女的不同類(lèi)型進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。比如，對(duì)于成為留守兒童的農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女，可以建立結(jié)對(duì)子幫扶機(jī)制，四川省眉山市青神縣的“青神模式”就是一種有意義的探索。必須強(qiáng)調(diào)的是，各地既要有效地將返鄉(xiāng)子女的就學(xué)等問(wèn)題區(qū)別對(duì)待，同時(shí)，也要看到返鄉(xiāng)子女向留守兒童和隨遷子女以及正常家庭孩子的轉(zhuǎn)換，在整體性農(nóng)民工子女關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò)的大戰(zhàn)略下思考返鄉(xiāng)子女的關(guān)愛(ài)系統(tǒng)。對(duì)于再次流動(dòng)的返鄉(xiāng)子女，要將其納入流動(dòng)子女就學(xué)政策的框架中去。
建立以政府為主導(dǎo)、學(xué)校為主體、家庭為依歸、社區(qū)為依托的基層關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò)和安全預(yù)警機(jī)制。比如，可以考慮返鄉(xiāng)子女占一定比例以上的學(xué)校增設(shè)生活和心理輔導(dǎo)教師編制，專(zhuān)職從事此方面工作。可以在各村、社區(qū)建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女互助關(guān)愛(ài)服務(wù)站。在該公共活動(dòng)空間中，以書(shū)籍閱讀、游戲、親子網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系小屋、“外面的世界”視窗等功能分區(qū)構(gòu)建返鄉(xiāng)子女、留守兒童、普通孩子的公共交流空間。同時(shí)，針對(duì)返鄉(xiāng)子女的個(gè)人安全等問(wèn)題，在關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò)搭建的同時(shí)，也應(yīng)在信息采集系統(tǒng)的配合下，建立返鄉(xiāng)子女個(gè)人安全監(jiān)護(hù)人責(zé)任制度，并以此構(gòu)建安全預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。
農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和優(yōu)化，還需要充分考慮目標(biāo)群體的支持網(wǎng)絡(luò)感受度，積極推動(dòng)返鄉(xiāng)子女由被動(dòng)接受向主動(dòng)的尋求利用支持網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。
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